Le Programme directeur d’aménagement du territoire (PDAT) est l’un des principaux instruments de la politique d’aménagement du territoire au Grand-Duché de Luxembourg et constitue un cadre pour son développement territorial. Son rôle est de soumettre des orientations stratégiques concrètes pour accompagner les acteurs de la planification territoriale et coordonner toute action transversale et intersectorielle entre les administrations gouvernementales et communales ayant un impact sur le territoire luxembourgeois. Le PDAT vise à améliorer la qualité de vie à travers le développement cohérent, structuré et durable du pays.
Le nouveau PDAT adopté par le Gouvernement le 21 juin 2023, définit la stratégie du Gouvernement pour un développement territorial du Grand-Duché de Luxembourg à l’horizon 2035-2050 avec trois grands objectifs, à savoir :
- la concentration du développement aux endroits les plus appropriés,
- la réduction de l’artificialisation du sol et
- le renforcement de la consultation transfrontalière qui prend une toute nouvelle place dans le PDAT au vu de l’interdépendance grandissante du Grand-Duché de Luxembourg au sein de la Grande Région.
Le PDAT, en tant que vision prospective, volontariste et ambitieuse, apporte une réponse territoriale aux nombreux défis auxquels fait face le territoire et la société luxembourgeoise tels que le réchauffement climatique, la crise énergétique, la dégradation de la biodiversité, la préservation des ressources naturelles, les croissances démographique et économique. Il s’agit donc d’adapter et de repenser l’aménagement du territoire pour permettre la transition écologique et territoriale du pays.
Dans le contexte des tendances de développement territorial observées et d’urgence climatique, le PDAT a l’ambition de proposer une stratégie territoriale qui garantit la mise en application de la transition écologique du territoire et permet de contribuer à la poursuite d’une qualité de vie optimale des citoyens. Pour ce faire, le PDAT s’inscrit dans la continuité des politiques et des stratégies nationales, européennes (Agenda territorial 2030, Charte de Leipzig, Pacte Vert de l’Union européenne) et internationales (Objectifs du Développement durable des Nations unies).
Quatre principes directeurs posent le cadre pour les trois objectifs politiques du PDAT
Dans le respect de l’intérêt général, la politique d’aménagement du territoire doit prendre en compte les attentes et besoins exprimés par les citoyens : elle se doit donc de développer des concepts répondant au mieux à ces attentes citoyennes afin de proposer des stratégies territoriales cohérentes, compréhensibles et viables. Le PDAT ambitionne ainsi de contribuer à la nécessité publique et au bien commun pour l’ensemble de la population et pour toutes les parties du territoire national.
Il est confronté au défi de préparer la mise en œuvre de la transition écologique du territoire luxembourgeois selon des principes définis à la lumière de l’urgence climatique, de la bio-capacité du pays, de son empreinte écologique et de son potentiel économique, social et territorial, sans pour autant bouleverser les acquis économiques et sociaux.
Quatre principes directeurs posent le cadre pour les trois objectifs politiques du PDAT
Dans le cadre des missions confiées à l’aménagement du territoire par la loi du 17 avril 2018, la définition des trois objectifs politiques, ainsi que de l’objectif transversal a été guidée par quatre principes directeurs. Ceux-ci ont été identifiés sur la base des enjeux et des défis du développement mis en évidence par le diagnostic territorial, ainsi que par les urgences imposées par les crises climatique, environnementale, géopolitique et sanitaire.
Objectif politique 1 - Concentration du développement aux endroits les plus appropriés
La coordination des politiques publiques et l’accompagnement des collectivités territoriales pour une meilleure localisation des lieux et espaces accueillant des fonctions essentielles se trouvent au cœur de la politique d’aménagement du territoire.
Il s’agit notamment de :
- Faciliter l’accès aux services ;
- Anticiper et réduire et les besoins en mobilité ;
- Anticiper les besoins en équipements et infrastructures publics.
Savoir aujourd’hui où aura lieu le développement de demain permet aux différentes politiques sectorielles de mener une planification anticipative en termes infrastructurels et plus efficiente en termes financiers. Cette approche volontariste du développement territorial et une coordination intersectorielle renforcée permettent de mener une politique anticipative en matière de recherche de sites et d’acquisition de terrains.
Cet objectif est mis en œuvre à travers :
- une armature urbaine basée sur des CDA et une typologie des territoires et
- une répartition de la population et de l’emploi conforme à l’armature urbaine.
Objectif politique 2 - Réduction de l’artificialisation du sol
La notion d’artificialisation du sol traduit le processus par lequel des surfaces sont retirées de leur état naturel, agricole ou forestier. Son observation repose sur des données d’utilisation des sols. Ainsi, les surfaces artificialisées incluent les sols bâtis à usage d’habitation (immeubles, maisons) ou à usage commercial (bureaux, usines, etc.), les sols revêtus ou stabilisés (routes, voies ferrées, aires de stationnement, ronds-points, etc.) et d’autres espaces non construits mais fortement modelés par l’activité humaine (chantiers, carrières, mines, décharges, etc.). Cette catégorie inclut également des espaces « verts » artificialisés (parcs et jardins urbains, équipements sportifs et de loisirs, etc.).
La réduction de l’artificialisation du sol permet:
- de diminuer les effets du dérèglement climatique ;
- de préserver des surfaces agricoles et forestières ;
- de diminuer les risques d’inondations ;
- de préserver la biodiversité ;
- de préserver des surfaces capables de séquestrer d’importantes quantités de CO2 ;
- de réduire l’étalement urbain.
Entre 2007 et 2018, l’artificialisation du sol luxembourgeois a été en moyenne de 0,46 hectare par jour. Compte tenu des projets et des planifications validées ou en cours d’exécution, y compris les plans directeurs sectoriels, le PDAT propose de réduire progressivement l’artificialisation du sol pour atteindre en 2035 0,25 hectare par jour en moyenne, puis tendre vers la zéro artificialisation nette à partir de 2050.
Pour mettre en œuvre le PDAT développe une nouvelle culture de planification qui ne vise pas à entraver le développement du pays mais plutôt de réduire l’impact sur le sol à travers la régénération urbaine, la multifonctionnalité et la gestion efficiente des ressources.
En outre, le PDAT introduit un seuil théorique maximum d’artificialisation du sol qui est basé sur un scénario dégressif linéaire national correspondant à une réduction progressive de la réduction de l’artificialisation du sol de l’ordre de 7 ha (valeur arrondie) par année pour passer de 180 ha en 2022 à 90 ha en 2035 puis finalement atteindre 0 ha à partir de 2050. Ce seuil théorique maximum national est ensuite ventilé aux communes et aux espaces d’action en fonction de l’armature urbaine
Objectif politique 3 - Planification territoriale transfrontalière
L’espace fonctionnel de vie, de travail et de loisirs du pays est largement transfrontalier. Outre une économie débordant sur les territoires frontaliers et créant ainsi une interdépendance entre le pays et sa région fonctionnelle, les enjeux liés à la transition écologique du territoire et au réchauffement climatique ne peuvent être abordés et appréhendés par le Grand-Duché à lui tout seul.
Les objectifs définis par le PDAT à l’échelle nationale concernant la mise en œuvre de la protection des ressources naturelles et de la concentration des développements devraient être appliqués à l’échelle du territoire fonctionnel transfrontalier. Ce dernier doit donc être planifié comme un ensemble fonctionnel combinant intérêts sociaux, économiques et environnementaux.
Pour mettre en œuvre la planification territoriale transfrontalière, le PDAT préconise entres autres le développement de stratégies territoriales pour l’aire fonctionnelle transfrontalière et les zones fonctionnelles transfrontalières ainsi que la mise en place d’une consultation systématiquement des régions frontalières dans le cadre des documents de planification. Outre la planification territoriale en tant que telle, une gestion transfrontalière des disponibilités foncières et des ressources devrait également être visée.
Objectif transversal - Gouvernance
Le PDAT définit un objectif transversal concernant la gouvernance nécessaire à la mise en place de la politique d’aménagement du territoire en général et aux objectifs et stratégies du PDAT en particulier.
La Gouvernance se joue à plusieurs niveaux, horizontal (entre politiques sectorielles), verticales (Etat-communes), à l’échelle des bassins de vie et des aires fonctionnelles transfrontalières mais aussi à travers la participation citoyenne et l’observation territoriale (pour le suivi de la mise en œuvre du PDAT).
Deux horizons temporels
Le PDAT prévoit deux horizons temporels pour la mise en œuvre de ses objectifs : le premier s’étend de 2023 à 2035 et le deuxième s’étend de 2035 à 2050.
Horizon temporel I : 2023-2035
Phase transitoire : initier l’inversion des tendances actuelles et provoquer un changement de paradigme
La première phase, qui correspond au court et moyen terme de 2023 à 2035, doit faire office de phase de transition et contribuer à initier l’inversion des tendances et des cultures de développement non conformes aux objectifs et stratégies dans lesquels s’inscrit le PDAT. Il s’agira, au cours de ce cycle, de préciser et de valider les outils et instruments nécessaires à la mise en œuvre des objectifs du PDAT sur la base des pistes d’actions identifiées dans le chapitre 5. En parallèle, ce cycle permettra d’initier et de soutenir des projets pilotes en guise d’exemples concrets à même de fédérer des alliances avec divers acteurs politiques et civiques, en donnant le droit d’expérimenter et d’innover.
Horizon temporel II : 2035-2050
Confirmer le changement de paradigme
Au cours de la seconde phase, de 2035 à 2050, les tendances en question seront progressivement inversées par la mise en œuvre des nouveaux outils, notamment législatifs et réglementaires, afin qu’ils soient applicables dès 2050 au plus tard.
La mise en œuvre du PDAT se fera dans le cadre d’un suivi rigoureux pour éviter que, dans les faits, la concrétisation des objectifs, de la stratégie et des outils proposés n’occasionne un blocage du futur développement du pays. Ce suivi permettra, le cas échéant, d’identifier les tendances en matière d’évolution et d’adapter par la suite les stratégies de développement territorial aux nouvelles circonstances.
Des stratégies territoriales déclinées à différentes échelles
Pour mettre en œuvre les objectifs politiques précités, des stratégies territoriales ont été élaborées.
Stratégie territoriale nationale - Le Leitbild 2050 pour un territoire résilient et décarboné
Toutes les réflexions ayant mené à l’élaboration des objectifs politiques et des stratégies à l’échelle nationale du PDAT sont autant d’éléments constitutifs d’un nouvel agencement territorial. Sous forme de carte globale, le Leitbild 2050 illustre la vision pour un territoire décarboné et résilient à l’échelle nationale :
- Maillages bleu-vert-jaune
- Concentration du développement par le biais de l’armature urbaine
- Agglomérations entourées de ceintures vertes
- Principales voies de communication avec mise en évidence des liaisons de transport public durable entre les principaux pôles de développement
Stratégie territoriale à l’échelle de la Grande Région – l’aire fonctionnelle transfrontalière
L’aire fonctionnelle transfrontalière du Luxembourg constitue un espace fonctionnel et un bassin de vie et de travail d’environ 12 000 km² avec environ 2 millions d’habitants en 2021 et un nombre significatif d’actifs vers le Luxembourg (216.490 frontaliers en 2022).
Le PDAT ambitionne l’élaboration d’une vision territoriale transfrontalière pour cette aire fonctionnelle dont le périmètre reste toutefois à préciser. En effet, si jusqu’à présent la délimitation a principalement été établie soit sur la base d’approches politique et institutionnelle, soit sur la base de critères économiques (travailleurs frontaliers), les nouveaux enjeux liés à la transition écologique du territoire et à la préservation du socle naturel impliquent sans aucun doute une nouvelle approche tenant davantage compte de critères liés à l’environnement et aux ressources naturelles.
Le PDAT décliné en espaces d’action nationaux et transfrontaliers
L’approche du PDAT ambitionne une concrétisation des objectifs et un déploiement des stratégies générales à différentes échelles territoriales : les espaces d’action nationaux et les espaces d’action transfrontaliers.
Les espaces d’action nationaux
Le PDAT identifie des espaces d’action correspondant à des territoires fonctionnels intégrant au moins un Centre de développement et d’attraction (CDA).
L’identification et la délimitation d’un espace d’action ont été réalisées en tenant compte des caractéristiques communes, des liens fonctionnels et des limites communales existant en son sein, mais aussi et surtout sur la base d’une vision d’ensemble cohérente qui lui est spécifiquement dédiée.
Les espaces d’action à dominante rurale :
- Espace d’action « Éislek »
- Espace d’action « Mëllerdall »
- Espace d’action « Musel an Ëmland »
- Espace d’action « Réiden an Ëmland »
- Espace d’action « Stengefort an Ëmland »
- Espace d’action « Jonglënster an Ëmland »
- Espace d’action « Miersch an Ëmland »
Les espaces d’action à dominante urbaine et periurbaine
- Espace d’action de la Nordstad
- Espace d’action de l’Agglo-Centre
- Espace d’action de la Région Sud
Les espaces d’action transfrontaliers
Dans la continuité de l’objectif politique concernant la planification territoriale transfrontalière, le PDAT préconise de définir des espaces d’action transfrontaliers.
Les fonds européens constituent un levier important pour entamer et développer la coopération transfrontalière dans ces zones. Ainsi, dans le cadre de la période de programmation 2021-2027, le programme de coopération territoriale Interreg VI Grande Région permet de soutenir la mise en œuvre de stratégies de développement territorial intégrées pour les zones fonctionnelles transfrontalières, correspondant également à l’échelle de coopération au niveau des « territoires de proximité frontalière » retenue dans le Schéma de développement territorial de la Grande Région (SDTGR) ainsi qu’aux espaces d’action transfrontaliers du PDAT. Ce soutien financier prévu pour la période 2022-2028 s’élève à environ 47 millions d’Euros issus du Fonds européen de développement régional (FEDER).
Ces zones ont été définies conformément aux objectifs politiques, à la stratégie et aux espaces d’action du PDAT, tout en tenant compte de l’approche institutionnelle découlant de la coopération transfrontalière structurée au sein de la Grande Région.
- GECT Alzette –Belval
- Territoire naturel transfrontalier (TNT)
- Entwicklungskonzept Oberes Moseltal (EOM)
- Mëllerdall-Our-Südeifel
- Zone fonctionnelle Sud à la frontière belgo-luxembourgeoises
- Zone fonctionnelle Nord à la frontière belgo-luxembourgeoises
- Zone fonctionnelle Eifel-Ostbelgien-Éislek aux frontières belgo-germanoluxembourgeoises
